完美体育2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的报告，旨在深入洞察城市化的机遇、特点和挑战，探讨可持续城市发展的多元途径，为提升城市的可持续性和吸引投资提供重要建议。

　　本文是报告第三章《可持续城市发展的融资挑战》（The Challenges for Financing Sustainable Urban Development）后半部分的翻译，从市场失灵、制度失灵、财政资源不足、技术能力薄弱等层面，详细解释了城市可持续发展的投资障碍。

　　城市基础设施建设项目在促进城市经济增长和可持续性方面发挥着重要作用。然而，由于这些项目通常具有长期性和初始资本需求高等特征，私人投资者常常望而却步；基础设施资产的低流动性和长回报周期等特点，又大幅增加了投资风险，进而导致其他资产类别的资本难以流入城市基础设施领域。

　　与此同时，特定的可持续城市基础设施项目可能需要更长的发展周期和更大的初始投资，这又进一步限制了资金流向。市场及制度缺陷也阻碍着国家和城市筹集充足资金，进而影响城市基础设施的投资，导致收益风险可控的融资项目相对匮乏。

　　城市基础设施开发项目具备长期盈利潜力，可带来巨大的经济和社会效益。然而，一系列市场失灵现象的出现导致了资本供应不足，因此需要政府干预和公共投资。市场失灵的主要原因包括：

　　外部性：城市基础设施，特别是可持续的城市基础设施，会给城市经济带来显著的正外部性，包括促进经济增长和改善社会公平。然而，私营部门投资者往往无法充分认识并利用正外部性产生的收益，从而导致其投资的风险回报率降低完美体育。例如，改善公共交通基础设施不仅能提升城市的竞争力和吸引力，还能减少交通拥堵、改善空气质量并降低碳排放。

　　国际货币基金组织（IMF）的研究表明，增加基础设施投资能够刺激经济增长。这种公共基础设施投资通过贸易联系，不仅能在国内推动增长，还能产生“溢出效应”，推动全球生产力提升。

　　据估计，若将基础设施投资支出增加至城市GDP的0.5%，则可使GDP总量增长1%。对于财政空间较小的国家来说，即使投资约为上述数额的三分之一，到2025年，全球生产力也可能增加近2%，其中约三分之一的增长来自跨境溢出效应（见图1）。

　　图1：2020年到2025年基础设施投资促进经济增长现状及趋势预测。来源：国际货币基金组织（IMF）

　　提升一个国家基础设施数量和质量的标准差距，可以有效减少不平等现象。然而在另一方面，城市建设成本核算几乎很少考虑与不可持续的基础设施相关的负外部性，而这可能导致不可持续的城市基础设施供应过剩。举例来说，私家车使用所导致的空气污染等负外部性往往没有计入车辆售价中，进而引起了私家车的供应过剩或使用过度。

　　规模经济：实现成本效益往往需要较大规模的基础设施，因此，通常只需要一处或几处设施来满足某一特定城市的市场需求，尤其是在人口密集的地理区域。规模经济使得竞争性市场无法提供更多的基础设施服务，导致了另一种类型的“市场失灵”。换言之，基础设施的特性使其市场无法实现充分竞争（Walter I(2017), The Infrastructure Finance Challenges）。因此，市场价格机制也不能很好地运行来实现资源有效配置。（Cunningham S(2015), Understanding the Market Failure）。

　　自然垄断：一些城市基础设施规模庞大且复杂，多方参与其建设维护往往容易导致效率低下或效益不高。在有限竞争环境下，垄断权滥用和既得利益固化成为常态。在缺少有效监管框架制约的情况下，这些问题还可能导致长期投资不足。

　　通常，公用事业需要极高的启动成本和基础设施投资。诸如能源、供水和污水处理这类公用事业的自然垄断通常由政府负责运营和维护。举例来说，哥伦比亚麦德林市的供水、污水、管道燃气、电力和废品处理基本上由市政府所有的EPM公司垄断（详见专栏1）。

　　信息不完善：在城市基础设施发展过程中，政府往往比投资者掌握更多信息。从而导致信息不对称的现象。这种情况下，如果城市政府对基础设施建设和运营的技术和财务了解不足，将可能导致资源分配不当（Cunningham S(2015)Understanding the Market Failure）完美体育。由于缺乏财务和风险绩效数据，长期城市基础设施项目的投资评估往往容易出现问题，很难吸引潜在投资。而对于可持续城市基础设施的经济、社会及环境的成本收益评估，则更为棘手。长期城市规划的缺失及未来监管政策的不确定性使问题进一步复杂化，尤其对受制于能源或气候等多种政策的可持续城市基础设施而言。此外，发展中国家对现有技术及其潜在发展前景的了解往往有限，因此很难将潜在技术效率纳入财务分析及成本计算过程。

　　公共设施：城市基础设施通常被用于向城市居民提供基本服务，如交通、供水和供电等。然而，城市基础设施的使用者可能因财务困难而无法或不愿支付这些公用事业费用，因此很难通过向居民收费来实现全额回本。这一问题在发展中国家尤为突出。例如，在一些撒哈拉沙漠以南非洲的国家，多达70%的自来水供应甚至未被计费，城市政府根本无法从中获得任何收益。

　　市场失灵往往源于支持市场运作的监管和制度安排失灵。制度失灵可由以下因素导致：

　　缺失监管的一致性和确定性，使城市投资存在显著的不确定性。这可能与以下几点相关：城市基础设施项目缺乏一致的标准，缺少可行的融资模式以偿还前期资金成本，市政运营缺乏透明度以及缺乏清晰的投资规定、政策和法律框架。

　　城市政府能力薄弱，无法为城市基础设施项目的投资采购提供统一标准。每个项目通常都有个性化的招标过程、交易方式以及一系列繁琐的规定。这种分散的招投标流程可能会阻碍投资，因为投资者需要花费更多时间和资源来评估项目。此外，地方政府往往也未形成一致的可持续性标准，如建筑的能效标准或其他关键城市基础设施的气候适应性标准等。

　　城市政府在支出或项目管理上缺乏透明度也会显著增加投资风险，进而可能阻碍直接投资以及建立信用度。投资者与城市政府合作时会面临不确定性。由于他们难以监控现金流和项目进展，因此会对初期投资的征用和全额回收感到不安。

　　城市政府提供的有用且可靠的信息有限，而且有时操作方式也具有临时性，这使得评估城市信用度变得困难，从而阻碍了城市基础设施融资的信贷市场准入。这种情况在规模较小的城市中尤为突出。

　　投资和税收的监管以及政策的不稳定性（或缺位）也可能阻碍投资。特别在新兴经济体和发展中国家，与排放税、能效激励措施和化石燃料补贴有关的税收政策的不稳定现象十分突出。这些政策通常是短期的，长期来看更不可预测，可能严重影响项目的经济效益。

　　图2：部分经合组织（OECD）国家/地区城市的资本总体构成（蓝色为交通投资、粉色为住房投资、绿色为环保投资，纵轴单位为十亿美元）。来源：经合组织（OECD）

　　如前文所述,在广大发展中国家完美体育，城市对国民经济增长发挥着巨大作用。发展中国家经济的未来很大程度上取决于其城市化进程，因为城市创造财富的速度远快于乡村与农村地区。然而，由于资源严重不足，城市无法充分发挥其作为国家经济发展和繁荣源泉的潜力。即便是一些发达国家的城市也面临类似问题。尤其是中小城市，它们缺乏履行环境保护、住房和交通等关键市政职能所需的财政资源（详见图3）。

　　城市还面临着扩张过快、大量农民涌入、基础设施恶化、环境退化、社会排斥、暴力、投资不足、缺乏财政自由和政策选择等诸多挑战。然而，市政府往往缺乏足够的财政手段来有效应对这些巨大挑战。举例来说，在加拿大政府总收入中，联邦政府占39%，省政府占50%，而市政府仅占11%。在许多国家，市政府的收入甚至不到政府总收入的四分之一。在像阿富汗、亚美尼亚、澳大利亚、智利、塞浦路斯、萨尔瓦多、希腊、洪都拉斯、伊朗、约旦、莱索托、马耳他、毛里求斯、蒙古、摩洛哥和巴拉圭等诸多国家，城市政府的收入不到政府总收入的 10%（详见图3）。

　　图3：2008年各国市政府收入占国家政府总收入的比例。来源：作者根据国家统计局、国际货币基金组织、世界银行、联合国人居署数据自绘。

　　同时，国际社会也容易忽视城市的需求。以1970—2000年间的数据为例，发展中国家城市收到的国际社会援助总额约为600亿美元，相当于人均20美元，每年人均不到1美元，这使得城市发展难以取得实质性进展（UN-HABITAT(2011)，The Economic Role of Cities）。

　　从全球范围来看，低收入国家城市的自有财源创收能力最为薄弱。中低收入国家地方政府在提高自有财源收入方面也面临诸多挑战。据统计，低收入国家地方政府的年人均自有财源收入为 12 美元，中低收入国家为 45 美元，中等收入国家为 267 美元，而高收入国家则为 2944 美元（图4）。在一些城市，这些收入甚至不足以支付税务员的工资。

　　发展中国家，特别是那些低收入国家的城市，在技术和财务管理方面也面临着严重的不足。许多低收入国家的小城市甚至中型城市，依然缺乏足够的专业知识来设计和执行投资项目。

　　图4: 不同收入类型国家（从左往右依次为低收入、中低收入、中等收入、高收入）年人均自有来源收入。来源：作者根据经合组织(OCED)和世界城市及地方政府联盟（UCLG）数据绘制

　　发展中国家的城市政府，尤其低收入和中低收入国家的中小城市政府，在城市基础设施发展的规划和融资方面尚缺乏专业能力和知识，通常难以很好地制定长期城市发展计划，缺乏明确可行的途径和融资承诺，也无法充分有效地管理基础设施项目。

　　特别是在撒哈拉沙漠以南非洲、南亚以及小岛屿国家的中小城市，技术、财政能力以及专业知识的匮乏普遍存在。这些限制阻碍了私人投资者和公共部门为城市基础设施项目筹集资金。然而，即使城市政府成功吸引到私营部门投资，如果缺乏投资促进技能以及制定和谈判有效合同的能力，投资的交易过程也还是不能适当构建，从而无法在确保投资者风险可控的同时为城市创造价值。

　　此外，政府在可持续城市基础设施的建设中往往缺乏规划和设计,也缺乏对环境与经济可持续性如何平衡的专业知识和经验。鉴于此，在条件允许的情况下，城市需要优先考虑对有益于环境和社会的项目实行一定程度的标准化。然而，地方与国家关于可持续城市基础设施的立法缺乏协同，且地方政府自主权有限，因此又进一步增加了筹集充足资金支撑可持续城市基础设施发展的挑战。

　　不仅如此，私人投资者在市政一级融资或贷款的专业知识或经验也常常存在不足。他们往往对地方政策和商业环境不够熟悉，尤其是不了解与可持续城市基础设施相关的情况。这增加了私人投资者的潜在风险，因此他们需要进行额外的尽职调查，导致项目成本也随着投资回报预期的上升而增加。地方政府内部的繁琐流程又进一步拖延了私人投资者投资的实施进程，并产生了额外开支。这些原因都可能让小型项目产生较大的交易成本。此外，缺乏负责任的投资准则，或不强制要求披露基础设施项目的气候环境影响，也可能会让私人投资者在考虑参与城市层面的可持续城市基础设施加入项目时犹豫不决。

　　许多城市缺乏有效且具有财政可行性的可持续发展路径。尽管一些国家的地方政府采取了旨在增强其财务表现的绩效考核，但这些项目往往非常强调地方政府官员的个人能力建设，对于建立有效且具备财政可行性的可持续城市发展进程的投资相对较少。因此，许多发展中国家缺乏国家和地方机构的支持，难以实施可持续城市发展（World Bank & LLI (2015), Municipal Finance）。